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职业安全卫生标准的法律性质分析

发布时间:2019-01-19 11:05

  摘要:职业安全卫生标准是以保障职工在职业劳动过程中的安全与健康为目的而制订实施的规范性文件。在安全法教科书上,职业安全卫生标准常常被视为职业安全卫生法律体系的组成部分,官方的文件似乎也印证了此种说法。但是笔者发现:很多标准,包括强制性标准即使在官方标准网站上也很难查到全文,大多数强制性标准和推荐性标准的全文只有通过商业性标准网站付费查询。这种情形引起了笔者对职业安全卫生标准的法律属性的怀疑:职业安全卫生标准真的是法吗?本文将分别从规范、价值和事实三个维度对职业安全卫生标准的有效性进行考察,然后根据三个方面的分析结果,对我国职业安全卫生的法律性质作一结论,回答“职业安全卫生标准是法吗?”这一问题。


  关键词:标准;规范性;国家创制性;公开性


  中图分类号:D911文献标识码:A文章编号:1009-0118(2012)-02-0-02


  “所谓法的规则有效性,按照阿尔尼奥的主张:法的规则有效性主要就是一种依其形式化的鉴别标准而确立的形式效力。”笔者认为法在形式上主要有以下五个特征:(1)规范性;(2)国家创制性;(3)公开性;(4)普遍约束性和强制性;(5)体系一致性。下面,笔者就以上述五个方面为鉴别标准,分析我国职业安全卫生标准是否确立了规范有效性。


  一、职业安全卫生标准的规范性分析


  根据《标准化工作指南第一部分标准化和相关活动的通用词;C》的定义,所谓“标准”就是“为了在一定的范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用的和重复使用的一种规范性文件。”“规范性文件”就是“为各种活动或其结果提供规则、导则或规定特性的文件,是诸如标准、技术规范、规程和法规等这类文件的通称。据此,所有的标准都是规范性的,职业安全卫生标准当然也不例外。


  二、职业安全卫生标准的国家创制性分析


  “国家创制性”要求同时符合以下三个条件:第一、由国家机关制定或认可;第二、该国家机关获得了立法的授权;第三、依照法定程序创制。我国《标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个层级。下面分别介绍不同层级的标准的制定主体、授权根据和制修订程序,以供对比分析。


  《标准化法》和《国家标准管理办法》都规定,国家标准由国务院标准化行政主管部门制定的,法律对标准的制定另有规定的,依照法律的规定执行。《安全生产法》第10条和《职业病防治法》第11条分别对保障安全生产的国家标准和国家职业卫生标准的制定主体作了规定。


  国家标准的制修订程序分为普通程序与快速程序两种。根据《国家标准制定程序的阶段划分及代码》,我国国家标准制定的普通程序划分为九个阶段:预阶段、立项阶段、起草阶段、征求意见阶段、审查阶段、批准阶段、出版阶段、复审阶段、废止阶段。根据《采用快速程序制定国家标准的管理规定》,符合一定情形,制定国家标准可以采用快速程序。采用快速程序制定行业标准、地方标准时,可参照上述规定执行《标准化法》第6条规定,行业标准由国务院有关行政主管部门制定。《行业标准管理办法》第6条规定,“行业标准由行业标准归口部门统一管理。”根据《行业标准管理办法》,我国行业标准制定的程序大致分为立项、起草、征求意见、审查、批准发布、备案、出版、复审等阶段。《安全生产行业标准管理规定》对安全生产的行业标准的制修订程序作了较详细的规定。


  《标准化法》第6条规定,地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定。《地方标准管理办法》第四条规定,地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门统一编制计划、组织制定、审批、编号和发布。《地方标准管理办法》对地方标准的制修订程序作了规定。


  《标准化法》没有对企业标准的制定主体作具体规定,从语境中似乎可以推出企业标准的制定者就是企业自己。《企业标准化管理办法》第五条规定,“企业标准由企业制定,由企业法人代表或法人代表授权的主管领导批准、发布,由企业法人代表授权的部门统一管理。”《企业标准化管理办法》第八条规定了制定企业标准的一般程序。


  综上,职业安全卫生的企业标准的制定者不是国家机关,因此首先被排除在法律之外。其次,职业安全卫生的地方标准虽然是国家机关制定的,但根据《立法法》,省、自治区、直辖市标准化行政主管部门没有立法权。地方标准因不符合第二个条件,因而也不是法。第三,根据立法法,国家标准和行业标准的制定者国务院标准化行政主管部门、国家安全生产监督管理总局和卫生部只有制定部门规章的权力。因此,出自这些部门的国家标准和行业标准只有穿上“规章”的外衣,才能挤进“法”的队伍。把标准看作规章,主体和授权根据上都可以成立,唯一的问题是制定程序。《规章制定程序条例》对规章制定程序有专门规定,主要包括立项、起草、审查、决定和公布几个环节。而标准的制修订,不是依照上述程序进行的,虽然各制定环节的名称与规章相似,但各个环节的具体要求,却有很多区别。从这个意义上讲,国家标准、行业标准的制修订程序并不完全合法。


  总而言之,从“国家创制性“的角度看,企业标准和地方标准都不具有法的有效性;国家标准、行业标准地位相当于部门规章,但制定程序有待完善。


  三、职业安全卫生标准的公开性分析


  法的公开性要求事前对公众发布。首先,法应该在事前公布。其次,法应该对公众公开。如上文所述,根据《国家标准管理办法》等部门规章的规定,国家标准、行业标准、地方标准都必须由一定机关统一审批、编号、发布,企业标准也必须由企业法人代表或法人代表授权的主管领导批准、发布。至于怎样发布标准,上述部门规章没作具体的规定。


  实践中,行政部门发布的强制性职业安全卫生标准的批准公告,只列出批准标准的标准编号、标准名称、被代替标准号、采标情况及实施日期、标准的出版社等信息,并不直接公布也不另附标准的正文。


  综上,以法的公开性的尺度来衡量,职业安全卫生标准在事前公布方面做的较好。但在对公众公开方面,标准的公布与法律相比有较大反差。公开性不足,是标准被视为法外之物的一个重要原因。


  四、职业安全卫生标准的普遍约束性和强制性分析


  法的普遍约束性体现在法在一定的国家权力所辖的范围内对全体社会成员都具有普遍拘束力。法的强制性体现在,法由国家强制力保障实施。谁违反了法律,就会受到法律的惩罚,除非他有可以免责的法定情形。


  根据对社会生活的作用方式,我国法律把标准分为强制性标准与推荐性标准。根据《关于加强强制性标准管理的若干规定》,强制性标准包括要求全文强制执行或部分条文强制执行的强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准。可见,强制性标准和推荐性标准的划分,是对国家标准、行业标准和地方标准而言。企业标准都是自愿性的,无所谓强制性和推荐性之分。强制性标准的范围,法律法规有严格的限制。强制性国家标准,主要以保障国家安全、防止欺骗、保护人体健康和人身财产安全、保护动植物的生命和健康、保护环境为正当目标。强制性标准或强制条文的内容应限制在有关国家安全的技术要求以及保护人体健康和人身财产安全的要求等八个方面。职业安全卫生标准大都与保护人体健康和人身财产安全有关,因此强制性标准居多。


  《标准化法》规定,“强制性标准,必须执行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口。推荐性标准,国家鼓励企业自愿采用。”因此,强制性职业安全卫生标准具有普遍的约束力,适用于一定范围内的所有生产经营单位、用人单位。推荐性职业安全卫生标准仅对自愿采用的企业适用,不具有普遍约束力,也无强制力。强制性职业安全卫生标准具有强制效力,义务人无论是否愿意,都必须执行。违反了强制性标准,就会受到法律的惩罚。对此,《安全生产法》和《职业病防治法》都有规定。


  综上,从法的普遍约束性和强制性角度看,强制性职业安全卫生标准具有普遍约束性和强制性,与法同效。推荐性职业安全卫生标准不具有普遍约束性和强制性,是一般的技术规范。


  五、职业安全卫生标准的体系一致性分析


  一国法律体系是一个和谐统一的整体。法律体系内部的各组成部分之间、各组成部分与整体之间不得相互矛盾。法的体系一致性要求一个规则体系不仅自己内部和谐一致,而且要与一国法律体系的其他部分以及法律体系整体和谐一致。


  目前我国职业安全卫生标准在体系一致性方面存在的突出问题是强制性标准的问题。强制性标准是按照标准制定的程序产生的,编写格式及内容表现形式也完全按照标准执行;强制性标准是按照技术标准体制管理,接受技术标准法规调整的,是受著作权法保护的技术成果。强制性标准的这些特点,与我们通常理解的法律概念格格不入。


  (一)依据宪法和立法法,我国目前具有“法”的性质的法律形式主要有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、部门规章、地方政府规章等。将强制性标准作为法的一种形式渊源,在国内法上缺乏依据。


  (二)根据现代法治原理,只有法才可以对公民设定强制性义务。“强制性标准从形式渊源上来讲,并不具有法的性质,但从实质上又给公民设定了强制性的法律义务。这就使得强制性标准面临一个尴尬的局面,不具有法的性质的文件给公民法人和其他组织设定了法的义务,成为法外之法。”


  (三)宪法、立法法、行政法规制定程序条例与规章制定程序条例对于法律与行政立法的程序均作了明确的规定,防止行政立法权的滥用,强化了行政法规与规章的法律效力。行政法规和规章一般都强调程序的民主性、透明性与公开性。而强制性标准的制定程序并不具有行政法规或者规章的严格程序。缺乏有力的外部监督,有些主管部门运用起权力来自然很随意。


  (四)由于强制性标准的法律位阶不明,导致强制性标准无法融入现行法律效力等级体系。在强制性标准与相关法律法规发生抵触时,将会出现无法处理的情形。


  综上,强制性标准的技术法规化对我国法律体系的和谐一致带来某些消极影响,不符合法的“体系一致性”。


  六、结论


  通过上面五个方面的分析,我们得出了以下几个重要结论:(一)所有的职业安全卫生标准都符合法的第一个形式特征“规范性”;(二)职业安全卫生的企业标准和地方标准明显不符合法的第二个形式特征“国家创制性”,国家标准和行业标准基本符合规章的特点,但其制定程序与规章不完全相同;(三)所有职业安全卫生标准都具有法的第三个形式特征“公开性”,但“公开性”都不很充足;(四)强制性职业安全卫生标准符合法的第四个形式特征“普遍约束性和强制性”,推荐性标准不符合;(五)强制性职业安全卫生标准作为技术法规不符合法的“体系一致性”。这些结论告诉我们,在职业安全卫生标准体系内,没有任何一种标准完全符合法的形式特征。


  综上所述,作为一个整体,职业安全卫生标准与法的形式要求相去甚远,不具有规范有效性。因此,“职业安全卫生标准是我国法律法规体系的重要组成部分”的说法是错误的。本文来自《中国卫生标准管理》杂志

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