海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构_学术参考网
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海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构

发布时间:2018-10-20 08:28

  摘要:在党的十八大提出深化行政管理体制改革和建设海洋强国的背景下,国务院根据十二届人大一次会议审议的《国务院机构改革和职能转变》的议案,决定重新组建国家海洋局。本文是对此改革的回应,同时对当前海洋行政管理体制能否匹配海洋强国战略以及可能的改革进行了思考:第一,海洋局的设立与其他部委的设立相比存在非惯例性问题;第二,目前的海洋局仍然无力承担越来越复杂的海洋管理和维权重任;第三,大部制改革中海洋扩权与其他部委权力冲突问题难以解决。笔者在此基础上重构了海洋行政管理体制,沿着决策权和执行权相分离的思路,形成“分散管理、统一执法,决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理体制。”


  关键词:海洋行政管理;体制改革;大部制;海洋权益;


  作者简介:王印红男(1970-)中国海洋大学法政学院副教授博士;王琪女(1964-)中国海洋大学法政学院教授博士;


  中华民族无论是从政治、经济、军事,还是从文化、科技等方面看,无疑正在处于全面复兴的过程中。在复兴中,海洋是与世界联系最为密切和复杂的领域之一。随着我国经济对海洋空间的日渐倚重,开发与利用活动日渐密集;中日钓鱼岛争端和南中国海岛屿主权归属问题升温,海洋权益的维护形势日益严峻。海洋行政管理体制诟病以及运行不畅被认为是引起一系列海洋管理问题的关键症结,海洋行政管理体制改革研究也承载了学者们和海洋管理实践者们解决所有海洋管理难题的希冀。党的十八大提出“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”,[1]并继续深化行政体制改革,在这样的背景下,中央决定重新组建国家海洋局。还有一些学者认为成立“国家海洋部”的最好时机已经到来,并在媒体与会议论坛上呼吁成立国家海洋部统管整个海洋。1改革的时机千载难逢,但海洋管理中的诸多问题是否能够以目前的改革就可以有效解决,本文就是对这些问题的集中思考。


  一、问题的提出


  与近代强国重视海洋实力不同,中国海洋力量相比于陆地力量长期处于从属地位。地缘政治与环境的向心性与隔绝性使得中国形成了重农抑商、重陆轻海的文化传统,虽然也有段时间出现过规模较大的海外贸易,但始终不是国家生活的主要内容。海洋实力的缺乏造成了一系列自近代延续到当今的海洋问题。[2]这些问题长期没有得到有效的解决,不仅损害了我国海洋权益,更关系到国家的威望与民族尊严,同时也影响着国家整体发展战略的实施。学者们对海洋问题症结的研究不约而同地指向了海洋意识的缺失以及目前不适应的海洋行政管理体制。海洋意识的研究超出了本文的研究范畴,就海洋行政管理体制而言,造成的问题,学者多有论述2,本文不再重述。除此之外,以下的四个问题尤其关键,无法回避。


  其一,国家海洋局与其他部委相比设置的非惯例性问题。国务院下设的28个部委、1个特设机构,以及若干个直属局和部属局,几乎都是按照政府的职能分类而设置的,如外交部需要履行政府的外交等职能,交通部履行交通职能,环保部履行环保职能。以上典型部委的主要职能设置显然都遵从职能分类标准。如果从一般行政职能分类上看,外交部主要履行政治职能,交通部主要履行经济职能,环保部主要履行社会职能,文化部主要履行文化职能等。而国家海洋局设立的主要职责是维护我国的海洋权益、监督管理海域使用、保护海洋环境、组织海洋科技研究等。[3]从以上职责看,它既包含政治职能、经济职能,也包含社会职能,其在设立之初就为后面的职能交叉埋下了隐患。从海洋局管理的对象来看是海洋,特别是近海海域是海洋局的主要管理对象,因此海洋更多地体现出一种疆域概念。也就是说,其他的部委管理对象是从职能上可以加以区分的不同范畴的事务,而海洋局的管理对象则是无法从职能上予以区分的一片疆域。在这片疆域上既有土地问题,如海岛的开发与保护问题,也有国际问题,如争议海域的划界和争议海岛的主权归属问题;既有环境保护问题,如原油泄漏和海洋倾废问题,也有渔业问题,如海水养殖和远洋捕捞等。尽管国家的部委设置中有极少数的管理对象与海洋一样有类似的疆域概念,如国家林业局、国土资源部,就国家林业局而言,“林”即使可以看成一片疆域,但是它由于几乎不存在复合利用的问题,因此与其它部委的职能交叉问题并不突出。国土资源部管理的“国土”似乎也有疆域的含义,但任何的制度的建立和部门的设立都无法与历史割裂开来,千百年以来,人们在陆地上生活,赖以生存的土地以及附着物早已形成默认的初始产权配置,并且陆域可以划界清晰,陆域上的附着物产权可以界定清楚,土地以及与其有关的管理问题早已经细化为包括国土资源部在内的多个职能部门的管理问题。因此国土资源部门管理的“国土”更像是一块块可以分割的资源,而不是疆域,对这种分割成碎片资源的管理,职能交叉并不明显。海洋如果是由拥有独立产权的、边界清晰的海域组成,海洋的问题也许不会那么突出,但是由于海洋的一体性、流动性等,想要清晰的界定产权以及用海行为外部性的影响显然是十分困难的。有鉴于此,国家海洋局管理对象———海洋所具有的疆域性特点使得其在以职能分类为主要考量的国家部委的设置中失去应有的惯例性。


  其二,作为海洋行政管理主管部门,国家海洋局的地位能否匹配海洋强国战略。党的十八大提出的海洋强国被认为是中国梦之一,要实现海洋强国梦,必须制定切实可行的海洋发展战略,海洋战略的制定与实施需要人大、国务院各个部门的通力合作,在立法、司法、人、财、物、科技、文化等涉海部门密切配合,共同努力才更有可能实现。但显然目前的海洋行政主管部门国家海洋局在行政级别上只是一个部属国家局,即使可以在国家海洋委员会的协调下,可以承办具体工作,但由它组织或者协调各大部委共同实施海洋战略相当困难。或许这也是学者们急于呼吁成立国家海洋部的重要原因。一个职能部门管理海洋,即使这个部门再如何强势,都难以独立实施海洋强国战略。毕竟海洋强国不仅仅是国家海洋局所分管的领域的强大,而且包含军事、科技、文化、环境保护等方面世界领先,这样的战略单独由海洋局实施可以说难度极大。


  传统的思维惯性中,我们在遇到一些棘手问题的时候,总是寄希望于领导重视、更高级别领导的批示、更高层机构的协调来解决,此次改革,海洋委员会的成立似乎也是类似的思路。可否转变一下思维方式,首先,弄清楚出现的海洋问题有没有相应的部门负责,其实就是一个职能界定问题;其次,如有相应的部门负责为什么没有解决?其实就是行政执行的问题。沿着“职能界定与行政执行分开”的思维方式,国家海洋战略的制定可以由人大下属的海洋政策委员会协调各部委和海洋行业专家共同制定,海洋的具体职能由各涉海部委分辖,行政执行统一于海洋事务执法部门,这样的大海洋的体制格局才能与海洋强国战略相匹配。无论是目前的国家海洋局和一些学者们推崇的国家海洋部集中(单一)管理海洋都不能称大海洋格局,也都无力承载海洋强国战略的实施。


  其三,海洋行政管理体制运行不畅导致了诸多的管海用海矛盾无法解决。体制运行不畅体现在以下几个方面:首先,在中央级海洋行政管理是分部门、分行业管理与集中管理相结合,海洋行政管理的主体是国家海洋局。但是各个部门对于海洋事务的处理缺乏应有的沟通与协作,学者们纷纷提出建立更高层的协调机制就是明证。本文中“海洋信息中心”的设立与相关制度如海洋信息的收集、交互、处理、发布也是针对此问题的一个解决路径。其次,地方海洋行政管理体制与中央海洋行政管理体制衔接问题。我国地方海洋行政管理体制大体可以分为三种:(1)海洋与渔业管理相结合的体制。在全国15个沿海省(区、市)和计划单列市当中,有10个是属于海洋与渔业合并在一起的行政管理体制,如辽宁、山东、青岛、江苏、浙江等,管理机构名称一般为海洋与渔业厅(或局)。(2)隶属于国土资源管理部门的海洋管理体制。如河北省、天津市、广西壮族自治区三个省(区、市)在机构改革中,遵循中央机构改革模式,将地矿、国土、海洋合并在一起,成立了国土资源厅(或局),其下属部门海洋处负责海洋综合管理和海上执法工作。有的沿海地方政府如江苏东台市甚至将滩涂管理机构也合并进来,成立了海洋滩涂与渔业局。(3)海洋分局与地方海洋行政管理部门结合。上海市地方海洋管理机构在改革过程中与国家海洋局东海分局合并,这种地方海洋行政管理体制在全国尚不多见。上海市还整合了其与水利管理部门之间的职能关系,将水利部门也整合进了这一管理机构。但上述无论哪种地方海洋管理体制,都或多或少的与国家海洋局和其他涉海部委形成多线互联,职能交叉、体制不顺的弊端显露无遗。再次,海洋局统管海洋的一个重要理由就是海洋的流动性、一体性,但在实际以地方政府海洋行政管理为主体的海洋管理活动中,地方政府的不同追求使得海洋特别是近海海域成为各种海洋产业的试验场,地方政府海洋管理部门之间缺乏应有的沟通与协调。


  如果将眼光投向我国的远海海域,海洋权益维护问题更加突出。“当今诸多海疆划分不清,岛屿主权不明,包括渤海、黄海、东海、南海划界及钓鱼岛、南沙群岛归属等海洋权益争端,台湾问题也久拖不决。中国沿海外围岛链阻隔,没有安全可靠的远洋出海口,这些问题长期都未得到足够的关注,直到现在也未妥善解决”。[4]尽管在此次改革中,海洋执法“五龙闹海”的格局已经作古,但“双头领导”的局势业已呈现。名义上属于国家海洋局的中国海警,由于人员身份、执法权限、业务指导、主要领导和国际惯例方面与公安部门有千丝万缕的关系,有理由认为它实际会处于公安部的强力领导下,不可否认其在维护海洋权益方面发挥重要作用的同时,也会弱化海洋局成立之初所被赋予的重要职能。


  其四,海洋行政管理的特点是否突出的问题。海洋局之所以成为一级行政主管部门,另一个重要的原因是由于海洋行政管理的特殊性。无疑海洋相比于陆地有太多的特殊性,但令人疑问的是海洋的特殊性是否必然带来海洋行政管理的特殊性。从海洋行政管理的手段上看,经济手段、法律手段、行政手段和技术手段都是其常用的管理手段,无论从手段本身还是运用过程没有体现出海洋行政管理的特色。从海洋局被赋予的10个职责上看,海域使用管理、海洋环境管理和无居民海岛管理被认为独具海洋行政管理特色的内容。特色的内容并不是海洋局管理海洋的理由,也恰恰是以上的特色内容造成了海洋管理的被动局面。第一,无居民海岛属于海洋局管辖,而有居民的海岛属于国土资源部管辖,此种管理分类并没有从资源的特点与管理特点进行区分,而是从有没有居民加以区分。由谁来确定“居民”,什么样的居民?在人口流动加剧的今天,今天属于国土局的海岛明天就可能划归海洋局,这种管理分类令人难以信服。第二,《海域使用管理法》与《土地管理法》分别确立了我国陆地领域和海洋领域的用益物权,是海域和土地权属管理的基本制度,两者以海岸线为界,确定了各自法律适用的地理范围,共同覆盖了我国整个主权领域。土地管理的7项主要内容,如土地调查、土地评价、土地登记和证件办理与海域管理存在职能的相近性,按照大部制改革的精神,土地和海域的职能管理可以合并。作为不动产所不同的是海域所有权归属国家,土地所有权分为国家所有和集体所有两种形态。此种差异对于历史上不断进行着的海域使用权与土地使用权的转换带来了巨大的困难,这要求无论在实践上还是政策法律上需明确陆地与海洋的界限———海岸线,海岸线的确定也相当困难。第三,对于海洋环境同样如此,即陆域环境与海域环境管理存在着职能的相近性,陆域环境与海域环境界线的确定更加困难。并且笔者认为环境问题比海洋问题更具有整体性,海洋环境职权独立于海洋局损害了环境问题的全局性。总之,缺乏海洋行政管理特色,使得海洋行政主管部门———海洋局的设立或独立完成前面提及的10项职责失去必然性。


  综上,在目前的海洋行政管理体制下,海洋管理依然面临诸多困难,特别是很难适应海洋强国战略下的实践需求。如果不深思熟虑、通盘考虑,海洋行政管理体制其法定职能中所罗列的海洋权益维护、海洋管理、协调、监督及参与等环境保护职责都可能成为良好愿景。改什么,什么时间改,改向哪里,在深化体制改革的当口,有必要重新咀嚼、思考当下才有助于将来。


  二、海洋行政管理体制改革的思考


  1964年成立的、在1998年国务院机构调整中改为国土资源部代管的国家海洋局,在维护海洋权益、协调海洋资源开发利用、保护海洋环境、开展海洋科技研究方面发挥着重要作用。但是作为国家主管海洋事务的职能部门,国家海洋局在海洋的管理实践中并没有有效地行使如其名字“国家海洋局”所赋予的“综合或协调管理海洋”的职能3,海洋管理问题突出,并饱受公众诟病。海洋行政主管部门更多呈现的是海洋综合管理的“形式主体”,因此在本次的改革中,首当其冲。本次的改革主要体现在三个方面:一是重组国家海洋局;二是成立中国海警局;三是成立海洋委员会,海洋委员会的具体工作由海洋局承担。在本次的职能重新梳理与整合的过程中依然面临如下几个尴尬的问题。


  其一,中国海警局与海洋局、公安部的关系问题。成立中国海警局是多年来关注海洋权益维护和海洋综合执法的学者和专家们广泛呼吁的结果,也是学习日美等发达国家维护其国土安全的结果。无疑它的成立必将在维护我国海洋权益方面发挥积极的重要作用,但是在整合海监、渔政、缉私、海警等执法力量以及将来的运行中,也面临诸多的难题。如中国海监成立之初的主要职能———环境监测,这一主要职能由海警完成其合理性值得怀疑;渔政成立之初的主要职责是负责渔业资源繁殖保护和江河流域规划,具体负责渔船登记、船员考核、处理渔业纠纷等,归属于国家海洋局的海警如何处理江河流域的渔政事务;海上救援属于交通部海事局,此次改革并没有整合中国海事,在海洋应急事件的处理中,拥有先进设施的海事无动于衷。


  更为重要的是,中国海警局与国家海洋局、公安部的关系问题难以拿捏,目前显示的局势为“双头领导”。本次改革中国海警局归属国家海洋局领导,国家海洋局局长刘赐贵任中国海警局政委,公安部副部长孟宏伟任中国海警局局长,在我国行政首长主导的大背景下,中国海警局实际处于公安部的直接领导下,国家海洋局领导可能成为一种形式。再者中国海警局工作人员的身份必将是具有警察身份的工作人员,在福利待遇、制服、装备配备等与所属公安部的警察同等对待,他们也会在工作不长时间对自己警察的身份更为认同。基于以上的几点考虑,有理由认为下一次改革,中国海警局将归属于公安部直管。目前仍然是一个过渡性的方案。


  其二,海洋局是否有能力承担起海洋管理应该承担的职责。海洋管理的责任在于维持良好的用海秩序,但1998年机构调整之后的国家海洋局显然在实践中并没有承担起这个重任,海洋局“一直无力承担统辖全国海洋经济的职责,更难以履行新的国际海洋法公约赋予的权利和义务”。[5]我国海洋权益维护形势日趋严峻,海洋环境问题日渐严重,用海矛盾也日渐加剧。当然这里有陆地资源稀缺程度增加、国家战略重点之一导向海洋等原因,但不可否认的是,海洋问题的严峻形势与海洋行政管理体制不合理、不适应存在高度相关关系,作为海洋行政主管部门无力承担海洋管理重任。在行政级别上,海洋局是国土资源部的部属局,与其有职能交叉的行业主管部门如外交部、环境保护部、交通运输部、农业部等都是部级单位。当处理海洋环保、渔政、交通等事务时,海洋局无力承担综合管理,统一协调的职能。特别是海洋环境问题,《海洋环境保护法》第五条规定国务院环境保护行政主管部门(环境保护部)作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,鉴于环境问题的整体性以及海洋环境污染物主要来自陆源等特点,虽然法律规定了两个部门的职能和管理权限,但是,环境问题实践的统一性,使得两个部门面对海洋环境问题时,有千丝万缕的联系。海洋环境的主管部门海洋局处于弱势地位,环保部处于强势地位,却不下海,海洋环境问题的日益严重化也就不难理解了。


  另外,海洋管理的目的之一在于可持续地开发与利用海洋,并在开发与利用的过程中,保护海洋环境,维护我国海洋权益。要实现这一目的,一方面合理有序地开发海洋资源;另一方面维护海洋生态安全,保护海洋环境。两者之间的关系是相辅相成的,如果只是着力于海洋的开发与利用,而忽视了海洋环境保护,则开发与利用也只是一时。海洋资源的利用与海洋坏境的保护就像一场博弈,处于一种平衡态时才能实现二者的双赢。而海洋局的这两项重要职能,就像一个人拥有两柄权杖,一个握在左手中,一个握在右手中;当此人是个“左撇子”时,左手就会战胜右手;当是个“右撇子”时,右手就会战胜左手。回顾20年来的国家海洋局的职能转变,由狂热的海洋开发利用如围海造田、鼓励养殖、远洋捕捞和加大海岸带开发利用到海岸工程的审慎环评、实施休渔期、保护沿海滩涂等职能转变也验证了前面的分析。对于这两个重要职能不能偏废任何一个,否则都是对公共利益的损害,但显然这两柄重要的权杖掌握在一个人的手里缺乏应有的博弈过程。


  其三,大部制改革中海洋局扩权与其他部委利益冲突问题。大部制改革不仅是我国政府解决机构重叠、职权交叉、政出多门的重要措施,而且是一些发达国家改革的成功实践。在党的十八大上,胡锦涛在报告中提出“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”,大部制改革势在必行。大部制改革体现在海洋管理上有两个思路,第一,国家海洋局大部制,也就是将所有涉及海洋事务的职权全部交由海洋局管辖;第二,其他各个职能部门大部制,也就是涉及海洋的环境事务、交通事务等交由相应的职能部门管理,国家海洋局不再履行任何的行政管理职能。第一个思路看似非常简单,也似乎符合“强化海洋意识、建设海洋强国”的时代需要,好处也是显而易见的,那就是按照管辖的区域清晰的界定了海洋局与其他部委之间的管理界限。简单地说,海洋局管海上的事务,其他部门不下海。但是存在的问题也是显然的,首先,需要解决前面提及的正当性问题,大部制改革的精神是将职能相近的、业务范围趋同的相对集中,由一个部门管理。实行海洋局大部制并不是将职能相近的部门合并,而是按照涉海与不涉海的标准加以简单区分,并不符合大部制改革的精神。大部制改革的精神不在于合并或新设部委,而在于部门之间职能的重新梳理和整合,它的核心是转变政府的职能。其次,按照这种思路,理论上只需要两个部门就可以解决所有的行政管理问题,一个是陆地局,一个是海洋局,显然在陆域管理的实践中并没有这样做。同样,随着人类走向海洋,海洋事务越来越繁杂,专业化越来越明显,建立一个庞大的综合部门管理所有的海洋事务,既不专业,也不科学。再次,海洋与陆地连接的天然性,海洋污染物大多来自陆地,临海城市青岛的一场大雨会使得沿海海域水体质量明显下降一周时间。海洋事务中的个人、法人与其他组织都登记在各个临海省份,海洋与陆地按照疆域即使可以严格进行区分,但是由于它们的各个具体领域职能的相近性、相关性,无法生硬割裂。如海洋局的环境司与环保部,职能几乎相近,如果割裂就会破坏环境问题一体性。最后,即使以上的问题都可予以解决,当付诸于实践时,海洋局大部制改革必然会遭到多个部委的反对,因为,按照公共选择理论的解释,政府的官僚也是理性人,他们在工作中也会追求自己预算、权力和声望的最大化,在海洋局大部制改革中,必然会剥离其他涉海部门的职权,减少它们的预算。此改革方案遇到的阻力要大于剥离海洋局职权的改革方案,毕竟相比其他部委大部制改革方案,海洋局可能是唯一的反对者。


  三、海洋行政管理体制的重构


  鉴于以上的认识,在大部制背景下,以党的十八大提出“海洋强国”和深化行政体制改革为契机,理顺、健全海洋行政管理组织体系、职能结构以及执行机制,对我国海洋行政管理体制进行重构实乃当务之急。重构的性质必须是顶层设计,而不是修修补补。国内外的学者对海洋行政管理改革的思路相对一致,就是从分散管理走向综合管理。在体制设计上他们的观点可以分为两种类型:一类认为应该加大现有海洋局的权力、升级它的规格,如李百齐认为:“建议将目前的国家海洋局升格为国务院直属的国家海洋总局,并赋予它管辖所有海域和海岸带海洋开发、海洋环境保护的全权。”[6]另一类观点认为应该建立更高层次的国家级海洋综合协调决策机构。如陈艳等认为:“亟待建立国家级更高层次的权威性的协调管理机构。……从不增加国家机关人员编制考虑,设立国务院海洋委员会比较可行,它可以是一种政府内“机构间”组织,在原来涉海部门基础上,按照例会式方式进行工作,由一位副总理主持,必要时吸收沿海省份有关负责人参加。”[7]一些学者在其研究中纷纷提出设立“海洋事务委员会”或者“海洋事务协调委员会”等,甚至提出“滩涂管理委员会”、“渤海管理委员会的想法”。4有关于第一类观点的批评,前文已经提及,不再冗述。第二类的观点不失为渐进主义者改革海洋行政管理的好对策,面对复杂的海洋问题,依靠海洋协调委员会可以较好的解决。但这样的观点不得不提及的是:第一,依靠协调委员会可能会使得社会治理成本高昂。任何社会制度的制定和实施都必须考虑社会治理成本,也就是要考虑此种制度制定和实施的机会成本。随着海洋强国战略的实施与层层推进,人类走向海洋的步伐越来越快,海洋事务也会越来越复杂,海洋问题也会越来越突出,如果职能交叉与重叠不能有效解决,遇到问题就要寻求高层的协调机构来解决,协调需要信息成本、会议成本、博弈成本等,面对多个行政机构,重叠交错的海洋行政职能,海洋治理成本必然居高不下。第二,从程序化决策的角度,决策理论研究者常常把决策分为常规决策和非常规决策。常规决策是一种有章可循的决策,它解决的是经常出现的问题,对于这类问题来说,人们已经有了处理经验或是有一套处理程序和规则,遇到这样的决策问题可以“照章办事”。非常规决策一般是无章可循的决策,不经常发生的决策,它所解决的问题常是复杂的、新颖的、不能用常规办法处理的问题。显然,海洋行政主管部门处理的事务应该主要是常规决策,海洋协调部门解决的问题是非常规问题。作为一次顶层设计和机构改革首先应该考虑的是职能的清晰界定、行政执行的顺畅运行,因此,必须把常规的管理问题界定清楚,作为主要的改革目标,而不能把例外的、非常规的事务以及其解决方式(海洋协调委员会)作为改革的主要着眼点。


  1.改革的原则


  海洋行政管理体制改革是一个系统性和全局性的问题,牵一发而动全身。改革设计必须慎之又慎,调研必须全面深入,方案必须切实可行。在方案设计时,必须坚持如下的几个原则:第一,摒弃部门利益原则。任何的改革必有机会成本,“帕累托效率”的改进只是一种理论思路,在现实中很难实现。改革必会使得一些部门权力减少,一些人利益受损。因此作为变革的领导者不仅自己要摒弃部门利益,而且在考虑专家咨询、方案拟定等环节中,可能无法排斥涉海部门的改革参与,但需要考虑的是必须吸纳具有均衡力量的“不同意见者”参与改革设计。第二,符合社会发展趋势和管理学的规律。随着社会的发展,分工精细化,管理专业化是未来的发展趋势。海洋涉及大气、物理、化学、水产、矿产、生态、环境等诸多方面,海洋事务越来越复杂,所有海洋事务全部由一个部门统管,不符合管理规律和社会发展趋势。第三,有利于海洋权益维护。我国能否成为海洋强国的一个关键衡量在于,在国际海洋争端中能否维护我国海洋权益以及在国际海洋议题中能否体现中国的声音。如果无法处理好与争议国的海洋边界,无力承担海洋维权重任,无论海洋行政管理体制设计多么完善,运转多么的协调,也必将会遭到广泛地质疑。


  2.改革的思路


  威尔逊借鉴政治与行政二分的思路,创立了行政学,逐渐发展为现在的公共管理学。本文借鉴威尔逊的思路把“决策与执行”相分离,提出“分散管理+统一执法,职能部门、执行部门和信息部门相互协调、相互制约”的海洋行政管理体制。各国在千百年的陆域管理探索中,形成了职能分类管理体制。截止到目前,还没有一个国家把海洋管理中的所有事务交给一个部门,如海洋部来管理。尽管韩国有国土海洋部的称谓,但究其职能实质,履行的不过是交通部与国土管理之职。一国的海洋是其陆域的延伸,在海洋的管理中有必要延承陆域职能管理模式,这种管理模式必定在职能上是分散的。分散的职能管理也有其内在的问题,在传统领域既有“七八个大盖帽管不住一头猪”的尴尬,也有“四五个部门管不好一个井盖”的窘境。出现这样困境的原因不在于职能界定的问题,也就是在职能权限的界定上是相对明确的,主要的原因在于职能执行的问题。


  3.改革的主要内容


  首先,成立国家海洋执法总局。涉海部门在职能(主要指涉海洋政策法规、规划、决策、监督、协调)维持基本不变的情况下,将涉海职能执行权力移交国家海洋执法总局。其次将目前国家海洋局的职能:(1)将组织制定国家海洋发展战略、政策、法律法规、涉海公约等职能移交给人大的海洋政策委员会。(2)将战略、政策、法律法规的配套制度以及实施细则制定职能移交给各个涉海部门。(3)将海洋(包括海岛与滩涂)生态保护以及环境保护相关职能交给环保部。(4)将规划、规范、监督海域使用的职能移交给国土资源部。(5)将维护国家海洋权益,定期维权巡航执法,查处违法活动,管理中国海监、渔政等执法队伍的职能留给国家海洋执法总局。(6)将海洋环境观测预报和海洋灾害预警报等有关海洋信息职能交给海洋信息中心。


  在职能梳理完成、清晰界定的前提下,基本形成立法部门(海洋政策委员会,设置在人大)、行政部门、非政府组织共同管海的基本格局。海洋政策委员会和涉海非政府组织如海洋环境保护协会等不再详细论述。就海洋行政部门改革而言,按照决策与执行分开的思路,形成海洋事务职能部门、海洋事务执法部门(国家海洋执法总局)、海洋信息部门相互协调、相互合作、相互监督的海洋行政管理体制。


  4.新的海洋行政管理体制的优势


  改革后的海洋行政管理体制,符合大部制改革的精神,理顺了海洋管理的各职能关系,同时符合管理专业化的发展趋势。除此之外,它的优势和特点还体现在:


  第一,在改革后的海洋行政管理体制中,国家海洋局不再行使海洋管理中的静态职能,转身为执法职权的集中行使。部门层次可以直接隶属于国务院,成为国务院直属局,相比于改革前的部属局,地位稍稍提升。虽然静态职能被分离,但在执法上统管整个海洋,人员的构成上囊括渔政、海监、海警、海事等执法人员,增减相消之后,相差无几。反倒是因为专注于海洋执法,特别是针对海洋权益维护执法,在各国走向海洋之际,或许能赢得更多的瞩目与褒奖。其他涉海部委的变化并不明显,至多也就是在其内部设置海洋司,如环保部设置海洋环境司,国土资源部设置海域管理司等。


  第二,值得一提的是,在笔者提出的海洋行政管理体制中,海洋信息中心的设置和地位异常关键,之所以凸现海洋信息中心的地位,重要的原因在于人类社会已经进入信息社会,信息是现代社会最为重要的生产要素、管理核心、甚至是生产生活的必备条件。在海洋的管理中同样如此,无论是静态职能活动,还是海洋执法活动,离开信息无法进行,信息流贯穿于整个管理活动。另外,按照信息化阶段理论,在完成信息收集、简单处理和应用之后,信息社会即将进入社会信息集成阶段,也就是,企业信息、政府信息、自然信息和个人信息集成汇总阶段,当信息汇集之后,信息才能被挖掘,才能发现巨量信息背后的规律性,才能显现出辅助高层决策的价值,在海洋管理中大信息中心的设计暗合了信息技术发展进程,在体制建构中,也有必要体现设计的前瞻性。


  第三,分散的海洋行政管理相比集中统一的管理体制,容易产生部门各自为政、相互扯皮推诿、效能低下等问题,但是随着海洋事务的增多,行为外部性、管理复杂性使得统一管理海洋在专业化愈发明显的今天,越来越不符合实践的需要,延承陆域的职能分类管理是明智的选择。职能分类管理并不是前面提及问题发生的必然原因,并且这些问题的解决可以通过执法权的统一行使来解决。各种海洋行政事务管理目标的落实的关键环节就是执行,新的海洋行政管理体制将执行统一于一个部门,保证了管海、用海的最终目标的实现,可以说实现了有效的海洋统一管理。借鉴于发达国家的海洋管理经验,海洋执法权的统一也是常见的制度安排。


  第四,更方便与国外的海洋部门进行交流与合作。一些沿海国家,如美国、日本、俄罗斯、韩国、越南、菲律宾等都已经建立了统一的海上执法力量,尽管名称稍有不同,但在实质上都承担了维护海上秩序、保护海洋环境、打击海上盗抢和恐怖活动,实施海上危机管理和海上救护等职责。我国的海警总局同样也承担了这些职责,在需要与以上的国家交流与合作时,可以方便地建立共同的窗口和会议平台。


  四、结语


  海洋强国战略地位的确立和海洋资源价值的重新发现,一方面促使海洋开发热潮不断涌动;另一方面,使得保护海洋环境、保持海洋生态平衡,维护国家海洋权益被提到一个前所未有的高度。一个结构完善的、运作通畅的海洋行政管理体制是完成以上职责的重要保障。面对复杂的海洋管理事务和困难的海洋权益维护局面,在党的十八大重提体制改革与海洋强国战略的背景下,有理由认为海洋行政管理体制的改革势在必行,也迫在眉睫。本文思考了目前的海洋行政管理体制和一些学者们提出的国家海洋部改革思路,认为目前的海洋局或是其他学者们眼中的国家海洋部都很难匹配建设海洋强国战略所需要大海洋格局,同时还存在着其他的一些问题如海洋局设立的正当性问题、海洋行政管理的特色并不突出问题,这些问题都为重构海洋行政管理体制提供了充分的理由。


  限于篇幅,本文只能沿着决策权与执行权分开的思路,提出拟建立“海洋职能部门、海洋事务执法部门、海洋信息部门相互协调、相互合作、相互监督的海洋行政管理体制”,并分析了此管理体制的优点,而未能对体制中各组成部分的关系一一说明。本文来自《上海国土资源》杂志

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